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青岛市公费医疗制度的发展分为三个阶段。
第一阶段是从1949年6月至1952年6月（供给制阶段），历时3年。个时期，享受公费医疗待遇的干部及其子女，当时医药费供给标准为每人每月8斤小米，由财政局按务机关的预算人数拨到卫生局，按规定掌握使用。全市统一设立机关卫生所和门诊所。其中市级机关4处，负责划区内机关单位的门诊治疗和防病任务。各区级机关由各区卫生所负责。医药费的管理由医疗单位负责。市卫生局将领取经费的50％拨给各门诊所，由各门诊所掌握使用于辖区享受公费医疗人员的门诊防病、治病；另50％拨给特约医院，作为住院医药费包干使用，确系不足可另行补助。干部职工就诊，需持卫生局发给的治疗证，到指定门诊所就医。治疗证分两种，是供给制干部使用，凭证免费；一种是薪金制干部职工使用，凭证由本人支付药费成本，其他费用免收。凡需住院者，均须经门诊所检查同意，发给住院证和介绍信，到指定医院住院。供给制干部自入院之日起，按规定的生活费供给标准，每日油盐各5钱，菜1斤，猪肉3两（重病6两），麦粮2斤6两，柴草6斤，统一拨交医院。如需使用贵重药品（链霉素、青霉素、肝精等）应由主治门诊所检查并附病历，报市卫生局批准后，方得使用。此项制度在执行中曾作过多次修订、补充，但基本内容未变，一直沿用到1951年8月底。
自1951年9月1日起，执行青岛市人民政府颁布的《改订供给制干部疾病治疗办法》，由医疗单位管理医药费改为各机关单位自管；废止治疗证，凭各单位介绍信到公立医院或卫生所就诊；医疗单位对国家工作人员实行优待收费；挂号费免收，手术费、检查费、住院费按5折优待，药品按8折优待。此办法一直实行到1952年6月。
公费医疗制度实施的第二阶段是从1952年7月开始至1966年7月，历时14年。1952年6月27日，中央人民政府政务院颁布《关于全国各级人民政府、党派、团体及所属事业单位的国家工作人员实行公费医疗预防的指示》，继而省人民政府发布《关于实行公费医疗预防的决定》。青岛市于同年7月成立了青岛市公费医疗预防实施管理委员会，制定实施意见，公费医疗享受范围扩大到全部国家工作人员和供给制干部子女及一供一薪制干部子女。1952年全市享受公费医疗的单位179个，享受人数17838人（不含崂山郊区）。1955年，对原供给制改为工资制工作人员的子女一供一薪制干部的子女，停止实行公费医疗。这个阶段每人医疗费定额，随着不同时期国家财政经济状况和干部职工防病治病的需要不断修订。开始时每人每月2元，后来改为1.5元、1.6元、1.4元、1.3元、1.6元、2.8元、2元、2.5元不等。管理方法也做过多次改变。先后实行过“定额拨款，实报实销，结余上交”，“全市统管，定额拨款，超支报销，结余留用”，“门诊分系统包干，结余上交，住院统管，实报实销”等。
从1953年开始，青岛市公费医疗经费出现历年超支局面。其中，1955年以前虽然连年超支，但上升幅度不大，年人均开支数一般都在30元以下。1960－1962年期间，由于自然灾害，干部职工体质下降，传染性有肝炎流行，以及管理不善等原因，使公费医疗开支大幅度增加。1960年人均开支上升到60.50元，1961年高达68.16元公费医疗费用大量超支，使有限的财政资金难以承受。为了扭转这一局面，青岛市人民委员会于1962年5月，针对存在的问题，重新组建市公费医疗预防实施管理委员会，设立市、区两级公费医疗办事机构，重新修订了《青岛市公费医疗预防实施规定》，补充修订了医药费报销办法和药品使用范围，严加控制营养滋补药品的使用；加强对医务人员教育，坚持医疗原则，坚持因病施治合理用药；重点抓好几种主要威胁干部职工健康疾病的防治。通过整顿收到较好效果。当年4个月就减少开支20余万元。1963年至1966年上半年，是全市公费医疗管理制度比较完善时期。在管理方面，积累了十几年的管理经验，创出了一套比较行之有效的管理办法。
“文化大革命”时期，公费医疗工作受到严重冲击和破坏，管理机构被撤销，管理人员被调离，一些行之有效的管理办法被打乱。全市公费医疗工作和全部卫生计划财务工作仅剩1人，只忙于办理拨款（当时实行“金额统管和按系统大包干”的管理办法），管理上的问题无力过问。
公费医疗制度实施的第三阶段是1976－1986年，历时10年。1977年2月，青岛市革命委员会批准市卫生局、市财政局《关于贯彻全省公费医疗会议精神和今后意见的报告》，恢复建立了市公费医疗办公室。
1978年6月后，管理办法实行“门诊分系统包干，住院统管”。门诊包干定额为，大学每人每月1.4元，其余单位每人每月1.6元，住院医药费按每人每月0.6元，由公费医疗办公室统一掌握，如有超支实报实销。由于恢复了管理机构，严格了管理制度，取得了一定效果。1977年人均开支为31.62元，比1976年下降12.1％。
中共十一届三中全会以后，公费医疗各项管理制度逐步得到完善，改革不断深化，出现了多种管理模式。1980年对市区的管理进行了改革，由“门诊分系统包干”改为“全额包干”。不分门诊和住院，全部按大系统或单位包干，包干定额大学每人每月2.2元其余单位每人每月2.4元。1985年，改“全额包干”为“门诊包干，住院统管”的办法。每人每年定额56元。其中：门诊36元，包给各单位，结余留用，超支不补；住院医药费包给各享受公费医疗单位以后，是否与个人挂钩，由各享受单位自定，全市取消门诊记帐单制度，改为门诊交钱看病，凭病历和医药费收据报销制度。对一般干部住院和一、二类保健干部门诊、住院仍使用专用记帐单记帐。为了方便民政局所属退休职工报销医药费，全市共聘用32名公费医疗管理员，在各街道办事处设立报销点，变管理型为管理服务型。门诊医药费包干到单位后，加重了享受单位的管理责任。1986年部分单位为了加强管理，防止浪费，实行了门诊医药与个人挂钩，即门诊医药费开支数在包干定额以内实行实报实销，结余按比例提取健康基金，超支按工龄长短确定个人负担比例。一般规定是：工龄不满10年者，个人负担超支费用的15％；工龄10－19年者，个人负担超支费用的10％；工龄20－29年者，个人负担超支费用的5％；工龄满30年以上的一般不挂或少挂；离退休人员不挂；对患烈性传染病、癌症、精神病等重病以及职业病、工伤、计划生育手术实行实报实销。截止到1986年底，全市有170多个单位实行这一办法，其中大部分为中、小学和医疗卫生单位，行政机关为数较少。公费医疗费用实行与个人负担挂钩后，打破了长期以来干部职工医药费全部由国家包下来的局面。
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